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Cheng xiang gui hua nong lin yong di xing zhi
de fen lei biao zhun
城乡规划农林用地性质的分类标准
唐雪娇
党的十八大报告中指出，要把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，全面确立城乡统筹重要战略思想。此外，中央1号文件连续12年聚焦农业，国家对农业的发展日趋重视，在全国各地广泛开展各类农业高新示范区的规划建设。鉴于此，湖北省委办公厅、省政府办公厅为落实党中央的重大决策，于2013年在湖北省内开展了全省示范乡镇城乡统筹试点建设活动，并于全省选择了21个乡镇（街道）开展街（镇）全域规划示范试点，其中武汉市江夏区五里界街为其一，并邀请华中科技大学城市规划设计研究院对其编制了《武汉市江夏区五里界街全域规划》；另外湖北省荆州市政府响应国家政策在太湖农场选址进行华中农业高新技术产业开发区的建设，并邀请武汉市规划研究院编制了《华中农业高新技术产业开发区总体规划》。以上规划工作的开展真正实现了农林行业向城乡规划领域的渗透，并将农林用地纳入到城乡规划的范畴之内。作者有幸以合作者的身份全程参与了两个项目的规划编制工作，现结合案例解析就其城乡规划中涉及农林用地性质的分类标准谈下自己的看法。
一、案例解析
（一）《武汉市江夏区五里界街全域规划》
该规划由华中科技大学城市规划设计研究院编制，以整个街域范围为规划对象，总占地4743.33公顷。根据规划成果中五里界街全域城乡远期规划用地构成表，用地共分为2大类，5中类，11小类。其中两大类分别为H建设
用地及E非建设用地；5中类分别为H1城乡居民点建设用地、H2区域交通设施用地、H9其他建设用地、E1水域及E2农林用地。11小类分别为H12城镇建设用地、H14村庄建设用地、H21铁路用地、H22公路用地、H91生态型旅游服务设施用地、H92生态型公共服务设施用地、H93生态型研发用地、E21生态农业用地、E22观光农业用地、E23山林保育用地及E24生态防护绿地。其中涉及到农林用地的E21—E24对应中类E2下的小类划分。
图1 城乡用地规划布局图
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编号用地代码
用地名称用地面积地比例人均用地面积（m2）H
建设用地1253.9326.44147.52城乡居民建设用地
863.3618.20101.58
H1
H12城镇建设用地760.0616.03H14
村庄建设用地103.302.18区域交通设施建设用地
175.723.7020.67
H2
H21其铁路用地26.860.571
H22
中
公路用地148.863.14其中
其他建设用地
214.864.5325.27H91生态型旅游服务设施用地33.980.72 H92
生态型公共服务设施用地
16.770.35 H3
H93其中
生态型研发用地26.860.57 巴登城生态建设用地巴登城生态建设用地137.152.89 E非建设用地
3489.473.56410.52 E1
水域614.9513.5375.53农林用地
2847.4560.03334.99
2
E21生态农业用地1168.1824.63其中
E221130.8023.84E2
E23其观光农业用地中山林保育用地269.395.68E24
生态防护绿地
279.085.883合计
4743.33
100
558.04
表1 城乡规划用地构成表
（二）《华中农业高新技术产业开发区总体规划》
该规划由武汉市规划研究院编制，规划范围红线总面积为6733公顷。结合规划成果中城乡用地构成表，用地性质共分为3大类、6中类。大类分别为H城乡建设用地；E非建设用地及K预留用地。中类分别为H1城乡居民点建设用地、H2区域交通设施用地、H3区域公用设施用地及H9其他建设用地；E分为E1水域及E2农林用地，其中涉及到农林用地该规划中并未细分至小类。
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用地代码用地性质建设用地H1
城乡居民建设用地区域交通设施用地区域公共设施用地其他建设用地
水域农林用地
用地面积（hm2）现状541.7523.314.53.90.06195.6444.65751.00.06733.0
表2 城乡规划用地构成表
规划1967.81500.0267.90.02004459.6232.74227.0305.56733.0
占城乡用地比例（%）现状8.07.80.20.10.092.06.685.40.0100.0
规划29.222.34.00.03.066.23.562.84.5100.0
H
其中
H2H3H9
非建设用地
EK
其中
E1E2
预留用地城乡用地
图2 城乡用地规划布局图
结合现行国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137—2011文件（以下简称GB50137—2011文件），城乡用地共分为2大类、9中类、14小类，其中农林用地为第八中类E2，内含耕地、园地、林地、牧草地、设施农用地、田坎、农村道路等用地，对其并未细分至小类。结合最新《土地利用现状分类》GB T21010-2007文件（以下简称GB T21010-2007文件），土地性质分为3个大类、11个一级类、57个二级类。3大类分别为农用地、建设用地及未利用地，农用地共包括7个一级类，16个二级类。其中一级类分别为01耕地、02园地、03林地、04草地、10交通用地、11水域及水利设施用地及12其他土地；二级类分别为011水田、012水浇地、013旱地、021果园、022茶园、023其它园地、031有林地、032灌木林地、033其它林地、041天然牧草地、042人工牧草地、104农村道路、114坑塘水面、117沟渠、122设施农用地及123田坎。与GB50137—2011文件相比较，GB T21010-2007文件将农村道路划分至农用地中交通用地范畴内，将坑塘水面积沟渠划分至到农用地中水域
及水利设施用地范畴内，将设施农用地及田坎划分至农用地中其他土地范畴内。作者认为对于农林用地性质的划分GB T21010-2007文件相对更为系统，但同时也存在一定问题，即在其划定的三大类农用地、建设用地及未利用地下，一级类土地均包含水域及水利设施用地和其他用地，且农用地、建设用地下一级类土地均包括交通运输用地，概念界定容易混淆。
通过两个文件的分析，作者对以上提到的两个案例的规划用地性质的划分进行重新解读，其中案例（二）《华中农业高新技术产业开发区总体规划》中未对农林用地进行细分，统一划分为E2，符合GB50137—2011中用地性质的分类标准；案例（一）《武汉市江夏区五里界街全域规划》对农林用地E2进行了细分，分别为E21生态农业用地、E22观光农业用地、E23山林保育用地及E24生态防护绿地，但其细分用地并不符合GB50137—2011文件或GB T21010-2007文件中农林用地内的土地性质分类标准，存在一定的不合理性。
二、结论
鉴于此，作者从国家战略“多规合一”的角度出发，结合自身从事城乡规划及农业规划的经历，对城乡规划中农林用地的分类标准给出建议。
作者提出两种方式，其一是不细分至小类，统一归纳至中类E2；其二是细分至小类，但应综合考虑土地利用规划GB T21010-2007文件要求，作者认为将农林用地细分为E21耕地、E22园地、E23林地、E24草地、E25设施农用地、E26农村道路用地、E27农用水域及水利设施用地7个小类比较合理，既包含了农林用地中所涉及的所有土地类型，又与GB T21010-2007文件中交通运输用地、
水域及水利设施用地性质区分开来，避免了概念上的混
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城乡规划农林用地性质的分类标准_唐雪娇 YANJIU淆。另外，作者提出如在规划中确需反映出生态农业用地、观光农业用地及山林保育用地等功能板块的分布及规模，需在城乡规划用地布局图的基础上另外绘制图件表现，而不应将其与用地规划布局图同时进行表现。
类别代码
大类
中类小类
类别名称内容
E
非建设用地水域、农林用地及其它非建设用地等农林用地
直接或间接为农业生产所利用的土地
指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均E21耕地
每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0米、北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。
指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多E22园地
年生木本和草本植物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地。包括用于育苗的土地。
指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土E23
林地
地。包括迹地，不包括居民点内部的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。E2
E24
草地
指生长草本植物为主的土地。
指工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工E25设施农用地
厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等及其相应附属配套用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
E26农村道路用地
指公路用地以外的南方宽度》1.0米，北方宽度》2.0米的村间、田间道路及田坎（含机耕道）。
主要指天然形成的蓄水量小于10万立方米的用于农业水产E27农用水域及水利设施用地
养殖及其附属功能的水面；人工修建的南方宽度》1.0米、北方宽度》2.0米用于农业灌排的渠道，包括渠槽、渠堤、取土坑及防堤林等。
表3 城乡规划农林用地分类和代码
以上所论述关于农林用地土地性质的分类均为作者结合工作实践而提出的一些想法及思考，并未在全国建立统一标准和经国家相关主管部门认可，在不违背国家相关政策及文件规定的前提下，各地可结合实际情况进行灵活调整。作者也希望国家有关主管部门能尽快制定出可参照统一标准，以规范相关规划的编制工作。
（作者单位：武汉现代都市农业规划设计院）
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